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關于建立新型國有資產管理體制的思考

來源::未知 | 作者:admin | 本文已影響

迄今,有效的國有資產管理體制尚未得以確立起來。這是一個關系著國有資產運行效率的重要問題。因此,構建新型國有資產管理體制已經被提上議程。(注:在中國共產黨第十六次全國代表大會的文件中已經明確提出。)構建新型國有資產管理體制當然涉及諸多問題,本文囿于篇幅所限,擬對諸如國有資產終極所有者定位,在國家政體層次上從本源解決“政企分開”,國有資產管理體制的層級框架,國有資產的“人格化”機制等問題作一探討。
      國有資產管理機構應設置于全國人民代表大會
  國有資產管理機構設置于各級政府(注:如國務院與各級地方政府。)抑或設置于各級人大,這既是一個實踐問題,同時也是一個理論問題。它涉及諸如公有財產的終極所有者與代表者、在國家政體層次上的“政企分開”、國有資產的集中化管理等。我認為國有資產管理機構應設置于全國人民代表大會,而不應設置于各級政府。
  社會主義的經濟本質即為財產的公有制,公有制可以進一步表達為財產的社會所有制。所謂財產的社會所有制,即社會主義社會的財產歸根結底是為全體人民所有。但是,全體人民并不能對社會財產直接行使生產職能,因而必須有一種形式能實現將社會財產委托給一定的社會生產組織來對其行使生產職能。但由于全體人民無法實現對社會財產的直接占有,因此全體人民也相應地沒有一種形式可以將社會財產直接委托給一定的社會生產組織。這種推定無非又給出如下結論:全體人民并不能成為社會財產的初始委托人,不具備行使初始委托人各項權利的能力。社會所有制既然不能以全體人民直接占有社會財產的形式來實現,那么總要給出一種替代形式來實現社會所有制。于是社會所有制現實地采取了這樣一種形式,即由社會主義國家代表全體人民來實現對社會財產的占有,這就是所謂國家所有制,即社會所有制(或公有制)是以社會主義的國家所有制來實現的,而為全體人民所有的財產也轉型為國有資產了。基于此,公有制財產的現實“初始委托人”將由國家來充當。
  對于充當國有資產初始委托人的機構我們可以給出更進一步的規定:僅作為單純所有者的身份出現,其目標集中于促使國有資產的保值增值,因此,這一機構的目標不應是多元的;不能以強制性的行政手段干預生產組織的目標和行為;這種所有者機構不應是分散的、多層級的。全國人民代表大會應該成為執行國有資產所有者職能的機構,全國人民代表大會這一組織形式本身便決定了它對全體人民意志、利益的代表者。我們可以將全國人民代表大會擬定為這樣一種機制:假設全體人民是社會財產的股東的話,那么人民代表便是股東代表,全國人民代表大會便是股東代表大會。因此它可以成為代表全體人民對國有資產行使重大決策的最高權力機構。一定的政治權力與法律權威是經濟關系的反映。全國人民代表大會作為國家的最高權力機構和立法機構,在具備了國有資產所有者身份的基礎上,其最高權力和立法權威才能得以真正確立。國有制的內在屬性決定了人大可以設置國有資產管理機構。在社會主義公有制的經濟制度中,當沒有更為理想的財產占有方式來實現公有制時,國有制可以被視為社會主義公有制的一種必然屬性。由于國有制經濟在社會主義經濟制度中有其客觀必然性,而全國人民代表大會又是對國有資產行使重大決策的最高權力機構,可以在它之中設立一個獨立的國有資產管理部門。
  全國人民代表大會有別于行使社會管理職能的政府部門(后者一方面具有多重的目標最大化,另一方面具有強烈的行政化傾向,且這一傾向多是通過強制性方式實現的),因此在它之中設立的獨立的國有資產管理部門,能以單純的所有者代表身份出現,以國有資產的收益最大化為其一元化目標,并且可以避免采用政府部門的強制性的行政化手段來實現這一目標。
  全國人民代表大會履行國有資產所有者職能,不會導致國有資產事實上的部門、行業所有制。
  我們再來假設由政府部門履行國有資產所有者的職能,將會形成如下狀態:
  政府的社會管理職能使其行為目標呈多元化,因而一方面難于約束單純的所有者目標,另一方面還可能以社會管理目標淡化甚至取代所有者目標。政府的強制性的行政化傾向使其難于避免對生產組織的行政化干預。而這種干預是典型的國家與國有企業行政制度框架的伴生物。如繼續由政府部門履行國有資產所有者職能,無疑意味著是對既有的國家與國有企業行政制度框架的“體制復歸”。政府作為一種系統,在實際運行中,又分解為諸多的層級式、網絡式子系統,如各級政府,各行業、部門行政主管機構,因此,政府部門履行國有資產所有者職能易于使國有制變形為事實上的各級政府、各行業、部門所有制,這導致了國有制的低水平實現程度。由全國人民代表大會行使國有資產所有者職能,由全國人民代表大會中設立的國有資產管理委員會來具體地履行這一職能,并由其充當國有資產的“初始委托人”。
      新型國有資產管理體制的框架設計
  一、委托——代理關系的一般分析。對于新型國有資產管理體制框架的設計,我們有必要引入委托——代理理論作為分析工具。在委托——代理關系中,如果委托人的信息是完全的,如對代理人的行為、努力、目標、產出等都是易于觀察到的,則委托人自身的收益也是易于推斷和準確地獲得的。但當委托人的信息是非完備時,如他對代理人的上述內容是難于觀察到的話,那么委托人的收益也是難于推斷和極為不確定的。因此,所謂委托人——代理人理論所要解決的問題可能是:在委托——代理關系中,如何防范在委托人信息不完備時可能遭致的來自代理人的“損害”。由此,斯蒂格里茨對委托——代理關系給出了這樣一個定義式的敘述:委托人——代理人的文獻涉及一個人——委托人(比如說雇主)如何設計一個補償系統(一個契約)來驅動另一個人(他的代理人,比如說雇員)為委托人的利益行動。所謂委托人——代理人問題其核心在于如何設計一個系統以實現委托人對代理人的有效激勵與監督。
  委托代理系統如果表現為一個較多層級的話,可能會產生如下問題:根據現代代理理論,每一層級代理關系都會因代理人與委托人的效用函數不一致和擁有的信息不對稱而發生代理問題,因此這種多層代理所產生的代理成本是較高的。代理層級愈多,則初始委托人與最終代理人的雙向信息傳輸愈易被遲滯和發生失真,因而委托人的利益和目標愈易被扭曲甚至遭致損害。過多的代理層級意味著有一個較長的委托代理鏈,這無疑會形成一個多層級的監督關系(在初始委托人,和最終代理人之間的每一層級,既是上一層級的代理人,又是下一層級的委托人,因此本身又處于這樣一種關系中:它既要接受上一層級的監督,又要履行對下一層級的監督職能,而這種監督并不是不花費成本的),從而加大代理關系的監督成本。過多的代理層級將會使初始委托人的監督動力在自上而下的委托代理鏈中趨于弱化,最終可能使初始委托人的監督失去意義。
  委托——代理理論作為分析工具給我們的啟示是,新型國有資產管理體制框架不應是多層級的。
  二、現行國有資產管理體制框架的弊端所在。在現行的國有資產管理體制框架中,為了解決“政企不分”的問題,若干省市采取了這樣一種做法,即將同一行業或部門的企業原上級主管部門改變為國有資產投資公司,由其對所屬企業實施價值化管理,委派該類型機構人員進入所屬企業。據說這種投資公司可以在政府與企業之間形成一個隔離帶,從而實現“政企分開”。我們很難對這種實踐持肯定意見,其理由為:一是由政府系統實施的一種行政性授權,仍未跳出政府的社會管理職能與國有資產所有者職能混淆的窠臼,尤其是在本源這一層次便再次奠定了“政企不分”的基礎。二是行政性授權是難于杜絕政府對國有企業的行政性干預的,原因在于,從現有的實證觀察,僅把國有企業的原有主管部門改變為國有資產投資公司,這種公司既沒有改變原來的行政主管部門的身份,現在又被賦予了國有資產所有者代表的身份,即由原來的單一身份現在轉變為雙重身份,越發強化了這種公司對國有企業的行政性干預。三是這種行政性的國有資產投資公司依然管轄原有的所屬企業,因此既有的行業或部門分割的格局并未改變,從而使行業或部門難于形成一個正常的“進入”與“退出”機制,阻礙了資源的社會化配置(而資產的價值化管理的一個優越性便是通過資本的流動機制實現資源的社會化配置)。四是可能產生的最嚴重的問題是,它本應是國有資產所有者的代表機構,但在現實運行中,可能會成為國有資產流失的一個渠道。五是這種多層級的委托——代理關系將會導致我們在一般分析中所指出的諸多弊端。
  這種行政授權式的將國有企業原有主管部門改變為國有資產投資公司的做法,就其現有的行政框架而言較少觸動,因而初始變動(只能稱其為變動,而不能稱其為制度變遷或者制度創新)似乎成本較低,但這種較低的行政框架變動成本將不足以彌補國有資產可能的高昂收益損失。鑒于此,我們認為不宜以政府行政性授權、將行業或部門主管部門改變為國有資產所有者代表機構的實踐作為新型國有資產管理體制框架確立的方向。

三、新型國有資產管理體制框架具體形式。我們給出的新型國有資產管理體制框架設計代替可以描述為:國有資產管理委員會代表國家將國有資產注入國有企業后,它對國有企業的監督并不需要多層級式的委托——代理關系。其具體實現方式為:由國有資產管理委員會直接向國有企業派駐董事會成員,以初始委托人與最終代理人之間直接的委托——代理關系來實現國家對國有企業的監督。由于這種形式減少了委托——代理層級,因而避免了多層級委托——代理關系的弊端,使國有資產的初始委托人易于觀察、監督代理人行為;弱化了國有資產初始委托人與最終代理人之間的信息非均衡程度;杜絕了國有資產在若干中間委托——代理層級的“滴漏 ”;既加快了國有資產初始委托人與最終代理人之間的雙向信息傳遞,也降低了雙向信息的失真與扭曲度。設立于全國人民代表大會中的國有資產管理委員會是一個非行政性機構,它不會以強制性的行政手段干預國有企業的經營管理行為。
      新型國有資產管理體制中資產“人格化”機制的確立
  在構建新型國有資產管理體制中我們還應確立國有資產的“人格化”機制。這里應包括兩個層次的內容,其一為國有企業經營管理者的資產“人格化”;其二為國有資產的所有者“人格化”。
    一、國有企業經營管理者的資產“人格化”
  (一)國有企業經營管理者資產“人格化”涵義:其一,國有企業經營管理者由非職業化的、身份多元化的主體轉化為職業化的、身份單一化的經理階層。其二,國有企業經營管理者的經濟行為必須在相當大的程度上滿足國有資產增值最大化的要求。其三,“資產專用性”(注:此處使用“資產專用性”這一用語,意在說明經理階層的能力已經收斂于對企業的專門化經營管理,而其經營能力的專業化已對自身形成了強烈的監督性和約束性。其理由在于:經理人員的專業化、職業化,隱含著某一經理人員并非可以隨意將自己的人力資本出去從事其他職業,因而經理人員的能力不是“通約”的。某一極具專業性的經理人員將自己的人力資本轉移去從事其他職業,恐怕將要耗費相當高昂的交易成本。由此,將促使經理人員對自己現實的“崗位”的珍視。因為,一旦自己被“擠出”現有的專業性較強的經理職位,他將很難進入其他企業領域。而他不能從事經理職業,便意味著他的人力資本的貶值。)機制對國有企業經營管理者的人力資本形成硬約束。
  (二)國有企業經營管理者資產非“人格化”特征表現。在現行國有資產管理體制中,國有企業實行的經營管理者制度安排,卻很難滿足資產“人格化”的要求,也無經營管理者人力資本貶值之虞。首先,在國有企業的既有經營管理者制度安排中,由于其前提條件為企業只是隸屬于政府的一個行政式經濟單位,因此邏輯上決定了政府將企業經營管理者視為其行政框架中的“行政官員”,即在政府看來,企業經營管理者與行政官員是“通約”的,企業經營管理者的角色與行政官員的角色是可以互相“反串”的,政府可以直接派遣行政官員進入企業充當經營管理者,也可以直接任命企業的經營管理者為行政部門的行政官員,二者之間絲毫沒有“身份”障礙。這樣一種行政式的企業經營管理者安排制度,是無需專業化、職業化的經營管理者的。其次,這樣一種企業經營管理者的制度安排,決定了經營管理者會形成扭曲的“經濟人”行為。由于企業經營管理者職務是政府的行政生成機制的產物,因此,經營管理者的評價是由縱向行政部門做出的。只要經營管理者的偏好與縱向行政部門的偏好甚至與縱向行政部門某一行政官員的偏好一致,他就會獲致肯定性的評價,而個人的職務也可能會獲得擢升(習慣的做法是將一個企業經營管理者升遷為政府某一行政部門的官員,以此作為對經營管理者評價的“獎勵”)。在這種制度中,企業經營管理者并不是追求企業的目標最大化和出資者資本增值最大化,而是個人行政性職務升遷目標最大化。最后,這種制度安排還決定了企業經營管理者并不具有“資本專用性”原則,因此也決定了企業經營管理者并無“人力資本”風險,即個人的命運并不必然地與對企業的經營績效或者說與國有資產增值最大化形成相關。在現實中,甚至會發生企業經營管理者雖經營績效劣化但卻獲得行政職務升遷的反常現象(或許在這種制度安排中應該被視為正常)。一個沒有人力資本風險的企業經營管理者,可能并不會“心無旁騖”地將全部心智用于如何優化對企業的經營管理,多種“退路”使他并無“后顧之憂”。
  (三)如何確立國有企業經營管理者資產“人格化”機制。在新型國有資產管理體制中,應該通過以下若干制度確立國有企業經營管理者的資產“人格化”機制:一是經理生成制度。國有企業應以市場生成的方式選擇經理人員,即直接通過市場聘任經理人員。考慮到有些國有企業仍由國有資本控股,雖然由于股權使然,國有資產管理機構可以直接向企業委派經理人員,但這種委派絕不等同于既有制度安排中的企業經營管理者行政化生成的機制。國有資產管理機構國有企業經理人員的選擇,將不再以行政官員“身份”轉換的方式來進行,應以市場生成的方式遴選經理“候選人”,然后再行委派。二是經理運行制度。由國有資本控股的國有企業其經理人員雖然是國有資產管理機構直接委派的,但這種委派與既有的政府對鐵路企業經營管理者的委派制度是不同的,即所委派的經理人員是沒有行政化“退路”的,他既然具有“資本專用性”,他就必須承擔自己的人力資本風險。一旦經營企業績效劣化,他就可能被“擠出”經理階層,而不會獲得行政性的職務遷徙甚至行政性的職務升遷。國有企業經理人員的這種人力資本風險,將會適當地保持一種壓力,使他們“專心致志”于國有企業的經營管理優化。三是經理評價制度。國有資產管理機構對國有企業經理階層的評價,應收斂于其是否實現了國有資本增值最大化的要求。如果國有企業的經理人員無法正常地滿足這一要求,那么國有資產管理機構應令其“退出”所在國有企業。
    二、國有資產的所有者“人格化”
  (一)所有者“人格化”涵義。即某一財產無論如何總能追溯到某一具體的自然人主體。由于對財產的關切度取決于主體與財產的關系,因而自然人主體會對自己的財產表現出最大化的關切度。
  (二)國有資產所有者“人格化”的難點。在現實世界中,國有資產無法追溯到具體的自然人所有者主體,其理由為:眾所周知,國有資產其實是全體人民占有的社會財產,由于在現實中無法給出一種全體人民直接占有社會財產的形式,于是只能由國家代表全體人民來實現對社會財產的占有,而為全體人民所有的財產也就轉型為國有資產了。但隨之產生的問題是,國有資產的所有權難于實現“人格化”。從所有者角度看,國家或者派生的國有資本管理機構都只能是抽象的或虛擬的自然人主體,對國有資產的關切也很難達到自然人的程度。這一問題確實是構建新型國有資產管理體制的難點之一。而這一問題不解決,國有資產管理機構就不可能對國有資產的運營實施真正有效的監督、約束和激勵。
  (三)新型國有資產管理體制中確立所有者“人格化”的目的。其一,確立國有資產管理體制中的所有者“人格化”,在于使國有資產所有者真正到位,像自然人一樣履行對國有資產運行的監督、約束和激勵。其二,確立國有資產管理體制中的所有者“人格化”,在于使行使國有資產運行監督、約束和激勵職能的人員,像自然人一樣對國有資本的損益享有利益和承擔風險。其三,確立國有資產管理體制中的所有者“人格化”,在于使國有資產管理者對國有資本的運行內生性地產生監督的積極性。國有資產所有者“人格化”的確立程度,在一定意義上是國有資產管理體制完善程度的標志之一。
  (四)如何確立國有資產管理體制中的所有者“人格化”。在構建新型國有資產管理體制中,我們擬采取以下途徑解決國有資產的所有者“人格化”問題。其思路是:采取擬自然人所有者的舉措,確立國有資本損益與從事國有資本監督管理人員的經濟損益與人力資本損益直接相關的機制。
  其具體做法是:模擬企業經營管理者職業化機制,確立國有資產管理者職業化機制,使國有資產管理機構的人員和進入國有企業的國有資產出資者代表成為職業化的國有資產管理者。國有資產管理者轉型為職業化后,即刻剝離其行政官員身份,使其不再是行政官員的身份轉移,堵塞國有資產管理者與行政渠道的聯系。建立職業化國有資產管理者的激勵和風險機制。國有資產管理職能成為一種專業化職業,“資本專用性”原則對職業化的國有資產管理者也是適用的。
  以這一原則出發,我們應當設計一個合理的對職業化國有資產管理者的激勵和風險機制,以此提高他們對國有資產的關切度,優化他們對國有資產的監護行為。激勵機制的基本內容是:其一,給出符合職業化國有資產管理者身份的薪酬制度;其二,如果國有資產管理者的行為促使國有資產增值,其個人經濟收益相應地提高,提高的幅度要制度化、量化。風險機制的內容是一旦職業化的國有資產管理者對國有資產的監護出現嚴重的“敗德行為”,或其監護行為導致國有資產收益下降甚至負收益,“資本專用性”原則將使其遭致“人力資本”損失的風險,令其“退出”職業化國有資產管理者隊伍,并不給留出一個“行政通道”,即某一職業化國有資產管理者被“擠出”該隊伍后不能轉換身份成為行政官員。
  職業化國有資產管理者培育制度:一是職業化的國有資產管理者需要具備相當程度的國有資產管理,企業經營管理,國有資產股權化、證券化,產權交易,證券交易,資本市場的收購、兼并等方面的專業素質;二是職業化國有資產管理者形成機制的市場化、“進入”與“退出”的流動化,應有國有資產管理者后備軍。專業化、規范化的國有資產管理者培育制度可以提供這些條件。


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